1991년 8월 1일 홍영기 도백이 특별법 성안을 제대로 하지 못했다는 이유로 인책, 해임되고 제주도 출신 우근민 도백이 임명됨으로써 특별법 제정은 새로운 국면을 맞게 되었다.
그 취임 전의 반대운동이 소극적·관망적이었다면 그 후의 반대운동은 차츰 조직화하기 시작하여 적극적 투쟁으로 나섰다. 8월 5일 특별법 제정 반대 범도민회준비위원회가 구성되었으며 제주도의회 무소속의원들이 특별법 제정에 반대하기로 합의한 가운데 8월 8일 제주도출신 국회의원들이 주최한 공청회가 열렸다. 이 공청회에서 반대집단과 찬성 집단 사이의 견해가 첨예하게 대립되어 심각한 갈등 현상이 표출되었다.
8월 16일에 민자당에서 대통령에게 특별법(안)을 정기 국회에 상정하겠다고 보고함으로써 12월까지 법 제정의 로드맵이 가시화되었고 8월 23일 특별법 제정에 관한 당·정 간담회가 열렸다. 이 회의에서 제주도 출신 선량들은 특별법 제정 반대 측을 선무(宣撫)하기 위한 방책으로, 서부산업도로(현, 평화로)의 국도 승격, 지하수에 대한 실태 조사, 송악산 군사시설 보호구역 해제, 국립 감귤연구소 설치, 농어민에 대한 지원 대책 강화와 함께 개발제한구역의 행위 제한을 대폭 완화 등을 건의하였다.
하지만 법 제정의 반대 흐름은 더욱 거세져서 특별법 제정 반대 10만인 서명 운동이 시작되었고, 9월 7일엔 그 동안 반대 운동에 참여하여 오던 30여개 단체가 연합하여 제주도 개발특별법 제정 반대 범도민회(이하, ‘범도민회’라고 함)을 결성하였다.
분위기가 급변하자 우근민 도정은 9월 11일 국토개발연구원 주최의 공청회 내용과 그 동안의 반대 여론을 수용하는 방향에서 기초협의회(안)에 대한 수정·작업을 계속하였다.
그 골자는 제19조(보상금 지급), 제21조(선매권), 제22조(사업시행자의 토지 매도에 대한 조세 면제), 제23조(토지 소유자에 대한 개발 촉구)와 부칙 제2조(경과조치: 특별법과 2차 종합개발계획의 연계) 등등 모두 5개 조항을 과감하게 삭제하고, 23개 조항은 부분 수정을 하겠다는 것이다.
수정 기초협의회(안)을 정부에 제출한 우근민 도정은 주민 설득에 나서 9월 25일 열린 반상회에 공무원 2500여 명을 투입하여 '제주도 개발 특별법에 대해서 도민들이 꼭 보셔야 합니다.'라는 책자를 만들어 각 유관기관과 가정에 배포하면서 특별법 제정의 불가피성을 적극 홍보하는 한편 여론 수렴에 나섰다.
10월 3일 9장 48조 부칙으로 구성된 제주도 개발특별법 정부 시안이 성안되었는데, 이 시안은 기초협의회(안)을 경제기획원, 내무부, 건설부, 교통부, 농림수산부, 환경처 등 관련 부처의 협의와 법제처의 심의를 거치고 국무총리 행정조정실의 최종 검토를 거쳐 나온 것이다.
정부 시안은 기초협의회(안)에 대비하여 종합계획의 수립에 있어 중앙정부의 통제권이 강화되고 또 개발 지향적 성격이 강화되었는데, 구체적으로 기초협의회(안) 내용 중 8개 조항(예컨대, 종합개발계획안에 대한 의견제출, 계획의 폐지·실효에 따른 피해 구제 조항, 사업계획에 대한 이의신청, 보상금 지급 등)을 삭제하고, 4개 조항은 신설하였으며 11개 조항에 대한 하부 법령의 위임을 기초협의회(안)이 ‘도조례’로 정하도록 한 것을 모두 고쳐 ‘대통령령’으로 변개하였다.
나아가 이 정부 시안은 기초협의회(안)에 포함되어 도민들의 반발을 샀던 토지 소유자에 대한 개발 촉구 조항을 삭제하기는 했으나 개발지구내의 용도지역 행위 제한 배제 조항은 그대로 존치하고 앞서 본 바와 같이 도민 주체의 개발을 상징하는 8개 조항을 삭제함으로써 오히려 도민들의 거센 저항에 직면하게 됐다.
그런 까닭에 정부 시안에 약간의 부분 수정을 가미한 민자당 시안이 공개되었으나 반대 여론을 잠재우기는 역부족이어서 제주도정은 민자당 시안에서 삭제된 개발제한구역 행위 제한의 완화 등을 포함한 (삭제된) 7개 조항을 복원하여 달라고 민자당에 건의하는 한편 적극 도민 홍보에 나섰다.
그 결과 11월 5일 정부·민자당은 당정회의를 열고 특별법을 정기국회에 상정하기로 하고, 대통령령 위임조항 중 4개 조항은 ‘도조례’의 위임으로 변경하고 개발제한구역의 행위 제한을 완화하는 방향으로 특별법 시안을 확정하였다. <다음편으로 이어집니다.>
☞김승석은? = 현재 제주불교신문 편집인이면서 변호사를 하고 있다. 인터넷신문 <제주의 소리> 발행인 겸 대표, 제주도 정무부지사를 역임했다. 저서로는 대한문학 제53호 신인문학상을 받은 '나 홀로 명상'(2009년, 불광출판) 수상집이 있다.
