대한민국의 역사상 제주만큼 지역개발과 관련된 새로운 법과 제도의 실험장이 된 지방은 없었다고 보여진다.
1991년 우여곡절 끝에 제정된 “제주도개발특별법”과 이에 근거한 제주도종합개발계획의 자주적 수립과 집행이 그 하나이고, 1990년대 말 성장의 한계에 봉착한 제주경제를 한 단계 업그레이드하기 위한 제주국제자유도시건설의 프로젝트와 이를 뒷받침하기 위해 2002년 1월 26일 전면 개정된 "제주도국제자유도시특별법“이 그 둘이다.
그 사례 두 가지만 살펴보겠다. 환경이 지속가능한 개발을 추진하기 위해 제주도개발특별법에 도입된 환경영향평가의 특례는 1999년 12월 31일 “환경·교통·재해등에관한영향평가법(약칭: 통합영향평가법)”의 제정으로, 제주국제자유도시특구는 부산, 광양, 인천의 영종도 경제특구를 탄생시키는 디딤돌이 됐다.
제주도개발특별법(안)의 기초 작업에 깊숙이 참여했던 필자의 기억에 아직도 생생한 것은 환경보전의 모태인 환경정책기본법 소정의 환경영향평가 이외에 제주에 특유한 경관영향평가제를 도입했다는 점이다(개발특별법 24조).
경관영향평가제도는 국가기관 또는 민간에서 대규모 개발사업을 시행하는 경우에 사업자 스스로 사업계획 수립과정에서 그 사업시행 결과로 제주도의 주요 관광자원인 자연경관 및 문화경관에 미치게 될 영향을 미리 예측·평가하고 경관에 미치게 될 나쁜 영향을 최소화하기 위한 방안을 강구하는 장치이다.
기존의 환경영향평가는 경관에 대한 영향평가를 소홀히 다루어 왔다는 점을 반성하여 이를 보완할 필요가 있다는 도민의 공감대가 형성되었기 때문이다. 이 제도의 도입과 시행으로 우리 도민들은 자주적으로 한라산 경관, 주요 능선의 경관, 해안 변 경관, 문화경관, 성산일출봉과 산굼부리, 산방산과 송악산 지역 등의 경관 보전에 진일보하게 되었고, 경관에 대한 국가적·사회적 관심을 증대시키는 긍정적 효과를 가져왔다.
제주도가 1997년 3월 발간한 「제주도 중산간 지역 종합조사 보고서」에는 제주도정이 뉴질랜드의 선진 사례를 참고로 하여 경관영향평가에 과학적, 객관적 기법을 적용하겠다는 결기가 실려 있다. 위 보고서에 나타난 ‘경관미 평가도’(붙임)에 의하면, 「매우 높음」 지역은 제주도 면적의 14.2%에 해당하고, 남제주군 동부와 북제주군 동부지역이 양호한 경관미를 보였으며, 상대적으로 시가지가 많은 제주시와 서귀포시는 경관미가 낮게 평가되었다.
경관영향평가의 대상은 제주도의 주요한 관광자원인 자연경관 및 문화경관을 현저히 저해할 가능성이 있는 모든 개발행위, 즉 제주도개발특별법 제14조 1항의 규정에 의한 환경영향평가의 대상이 되는 개발사업(동법 시행령 별표 1)이다.
2001년 “통합영향평가법”이 시행되면서 각각 다른 법률에 의하여 별도로 시행된 환경·교통·재해·인구에 관한 영향평가가 통합영향평가에 흡수됨에 따라 제주도개발특별법 소정의 경관영향평가제도 역시 흔적 없이 사라져버렸다.
그런데 2007년 5월 17일 “경관법”이 제정됨으로써 경관영향평가제도가 되살아났다. 이 법의 제정이유는, 자연경관 및 역사ㆍ문화경관을 보전하고 도시ㆍ농산어촌의 지역특성을 고려한 경관을 형성함으로써 아름답고 쾌적하며 지역특성을 나타내는 국토환경 및 지역 환경을 조성할 수 있도록 경관계획의 수립, 경관사업의 시행, 토지소유자에 의한 경관협정의 체결 및 이에 대한 지원 등 경관자원의 보전ㆍ관리 및 형성에 관한 제도적 근거를 마련하고자 함이다.
우리나라에서는 조망이익과 경관이익을 구별하지 않는 것이 보통이나, 일본에서는 이를 구별하는 것이 학계 및 재판실무에서 거의 정착되어 있다. 조망이익은 개인이 특정의 장소에서 좋은 경치나 풍경을 향유할 수 있는 개인적 이익이라면(대법원 2007. 6. 28.선고 2004다54282판결 참조), 경관이익은 객관화, 광역화된 가치 있는 자연 상태(자연적, 역사적, 문화적 경관)를 형성하고 있는 경치나 풍경을 누릴 수 있는 이익을 뜻한다.
지난 90년대 후반 남제주군이 성산일출봉 공원 구역 내 일출봉 관광호텔을 매입, 철거한 것은 경관 보전의 밝음이라면, 2000년대 초 송악산 이중분화구 지역에 집단관광시설을 허가한 것은 경관 보전에 해가 되는 어둠이 아닐까 한다. <다음편으로 이어집니다.>
☞김승석은? = 현재 제주불교신문 편집인이면서 변호사를 하고 있다. 인터넷신문 <제주의 소리> 발행인 겸 대표, 제주도 정무부지사를 역임했다. 저서로는 대한문학 제53호 신인문학상을 받은 '나 홀로 명상'(2009년, 불광출판) 수상집이 있다.
