제주특별자치도 추진의 주무 부서인 행정자치부는 2005년 9월경부터 제주자치도의 설치 근거를 마련하고 그 지위와 사무를 법적으로 뒷받침하기 위한 제주특별자치도법(안)의 작성에 착수한다. 그 구상을 요약하면 <그림> ‘제주특별자치도의 추진단계’와 같다.

중앙부처는 법률의 체계와 구성 내용을 검토한 결과, 특별자치도의 설치 부분과 국제자유도시 조성 부분을 분리하여 2개의 법률로 나누지 않고 하나의 법률로 규정하기로 방침을 정했다.

나아가 법안의 내용은 제주특별차지도 기본계획에 제시된 사항들을 토대로 하되 핵심 산업의 육성 부분은 현재 시행 중인 제주국제자유도시특별법에 규정된 내용들을 발전적으로 수용하기로 하였다.

한편, 제주도 행정체제에 관한 사항은 「제주도 행정체제 등에 관한 특별법」(이하, ‘제주도행정체제법’이라 약칭함)을 따로 제정하여 규정하기로 하였다.

행정자치부는 관계 중앙부처와 제주도정, 열린 우리당과 상시 협의하면서 쟁점 사항을 조정한 후, 새로 제정하는 법률의 명칭은 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하, ‘제주특별자치도법’이라 약칭함)의 시안을 작성하여 2005년 11월 4일 ‘제주도행정체제법(안)’, ‘지방자치법개정(안)’과 함께 행정자치부장관의 명의로 입법예고(공고 제2005-189호)를 하였다.

입법 예고된 제주특별자치도법(안)의 제정이유를 살펴보면, ‘제주자치도에 고도의 자치권을 부여함으로써 선진 분권 모델을 구축하고 실질적인 지방자치를 보장함과 아울러 규제완화와 국제적 기준의 제도 도입을 통하여 핵심 산업을 중점, 육성함으로써 제주특별자치도를 경쟁력 있는 국제자유도시로 발전시키겠다.’는 것이다.

2005년 5월 20일 국무총리의 주재 하에 관계 장관회의를 열어 확정된 ‘제주특별자치도 기본계획’을 토대로 제주특별자치도법(안)의 골조가 완성됐기 때문에 기본계획에 제시된 사항들은 거의 그대로 이 법안에 수용되었다.

중앙의 주무부처는 제주도민의 여론을 수렴하여 이 법(안)의 일부 내용을 수정하고, 2005년 11월 21일 국무회의에 상정하였고, ‘제주도행정체제법(안)’, ‘지방자치법개정(안)’과 함께 심의·의결을 거쳐 대통령의 재가를 득함으로써 정부(안)으로 확정됐다.

행정입법으로 성안된 제주특별자치도법(안)은 제주자치도의 설치 및 법적 지위를 규정하는 한편, 제주자치도를 지원하고 성과를 점검하기 위한 정부기구로 제주자치도지원위원회의 설치를 규정하고 있다.

이 법(안)은 크게 두 가지 분야, 특별 자치제의 실시와 국제자유도시 조성 등으로 분류할 수 있다.

[첫 번째] 자치분권 분야에서는 제주자치도지사에게 법률안 제출의 요청권을 부여하며, 행정 권한의 단계적 이양, 자치조적 및 인사제도 운영의 자율성, 도의회 의정활동의 자율성, 감사위원회의 설치, 재정자주권의 강화, 교육자치제의 개선, 자치경찰제의 도입과 함께 주민소환제를 비롯한 직접 참정제도의 강화, 특별지방행정기관의 이관 등에 관한 사항을 규정하고 있다.

[두 번째] 국제자유도시 조성 분야에서는 관광 및 향토문화의 진흥여건 조성, 국제자유도시에 적합한 교육환경 조성, 특화된 의료서비스의 제공을 위한 규제 완화, 청정 1차 산업의 육성 여건 조성, 외국인 투자기업에 대한 다른 법률의 적용 배제, 토지 이용 및 개발의 자율성 강화, 개발사업자에게 제한적 토지수용권의 부여, 토지비축제 확대, 제주국제자유도시개발센터의 기능 강화, 개발과 보전이 조화되는 환경관리 사항 등을 규정하고 있다.

정부가 2005년 11월 22일 제주특별자치도법(안)과 함께 ‘제주도행정체제법(안)’, ‘지방자치법개정(안)’을 국회에 제출하자, 여야 간의 정쟁(政爭) 등으로 법안 심사는 춤을 추고 있는 형국이 됐다. 이 2개 법안은 2006년 5월에 실시될 지방선거와 직접 관련이 있어서 연내에 처리하지 못할 경우 큰 혼란이 우려가 되었다.

제주특별자치도법(안)은 쟁점 토론 사항이 많아서 법제사법위원회에서 더 심리하기로 하고, 우선 지방자치법개정(안)과 제주도행정체제법(안)이 2005년 12월 30일 열린 국회 본회의 상정되어 각 법률 제7846호, 제7847호로 의결되어 2006년 1월 11일 각 공포되었다. 제주특별자치도법(안)은 2006년 2월 9일 법률 제7849호로 의결되어 같은 해 2월 21일 공포되었다. <다음편으로 이어집니다.>

☞김승석은? = 현재 제주불교신문 편집인이면서 변호사를 하고 있다. 인터넷신문 <제주의 소리> 발행인 겸 대표, 제주도 정무부지사를 역임했다. 저서로는 대한문학 제53호 신인문학상을 받은 '나 홀로 명상'(2009년, 불광출판) 수상집이 있다