2002년 4월 1일 제주국제자유도시특별법이 시행됐다. 이 특별법에 근거하여 2003년 2월 확정·고시된 1차 제주국제자유도시종합계획(2002∽2011년)은 제주도를 국제적인 관광·휴양도시, 첨단지식산업도시 등의 복합적인 기능을 갖춘 국제자유도시로 육성·발전시키고자 했다. 그러나 중앙정부의 지원 부실과 제도적 기반의 미흡 등으로 제주국제자유도시는 제자리 걸음마 단계였다. 이를 타개하기 위하여 2006년 7월 제주특별자치도가 탄생한다. 올해는 2차 제주국제자유도시종합계획 기간(2012∼2021년)이 만료됨에 따라 제3차 제주국제자유도시종합계획을 수립해야 한다. 이 3차 종합계획을 수립함에 있어서 과거 20년간의 투자유치의 허실(虛實)을 살펴보는 것은 의미 있다고 보여 진다. □ 1차 제주국제자유도시종합계획 기간(2002∽2011년) 중의 투자 실적 1차 국제자유도시추진계획의 주요내용과 투자계획을 살펴보면, 투자계획상 총투자규모는 29조4969억원이다. 그중 공공부문 투자액은 10조2515억원, 민간부문 투자는 전체의 65%가 넘는 19조2454억원인데, 여기에도 예상되는 순수 민간 자본 투자는 전
▲ 제주국제자유도시개발센터 제주국제자유도시개발센터(JDC)는 2006년 7월 제정된 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시조성을 위한 특별법(이하 ’제주국제자유도시 특별법‘이라 한다) 제261조(현행 166조)에 근거하여 설립된 공법인이다. 그 설립 목적은 국제자유도시 개발을 위한 여러 사업을 시행하기 위함이다. 여기에는 ➀토지의 취득·개발·비축·관리·공급 및 임대 ➁개발센터(JDC)가 사업의 주체로서 시행하는 관광·산업단지(예, 제주첨단과학기술단지)의 조성과 단지 내의 의료·건강산업 육성과 지원 및 주택사업 ➂투자진흥지구의 조성·관리 ➃영어교육도시의 조성·관리 ➄외국의료기관의 유치 및 설립·운영 지원 ➅그 밖에 도민소득 향상 및 국제화를 위한 지원 사업 등이 있다. 21세기 제주 경제·사회의 안정적 성장을 위해서는 국제자유도시의 건설은 필연적인 도전이며, 외국인 직접투자의 유치는 국제자유도시의 완성을
▲ 예전 송악산유원지 조성계획 시설배치 계획도 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시조성을 위한 특별법」(이하, ‘제주특별자치도 특별법’이라 한다) 제223조, 동법 시행령 제43조의 규정에 따라서 2006년 12월 4일 고시된 ‘제주국제자유도시종합계획’에 송악산 관광지(해당면적 162만8822㎡ = 유원지 + 송악산 해양군립공원) 개발이 명문화 되었다. 그 후 ‘장기 미집행 부지’라는 이유로 제주특별자치도는 고시 제2008-180호로 2008년 12월 24일 관광진흥법 제52조 제4항에 의하여 송악산 관광지 지정은 폐지됐다. 제주특별자치도는 2009년 6월 29일 고시 제2009-84호로 제주국제자유도시종합계획 변경계획을 고시하여 3개 관광단지, 20개 관광지구를 폐지하고 개발방식을 일원화함에 따라서 송악산 관광개발은 관광지구 개발방식이 아니라 유원지 개발방식으로 변신할 수밖에 없게 됐다. 쟁점은, 건축물의 고도기준과 경관 계획에 합치되는지의 여부이다. 폐지된 해당 관광단지, 관광지구 내의 건축물의 고도기준은 국토계획법에 따라 도시관리계획으로, 건축물의 고도를 결정
▲ 송악산 뉴오션타운 조감도. 중국자본인 신해원유한회사가 추진하고 있는 송악산 ‘뉴오션타운’ 개발계획은 현재 진행 중이다. 원희룡 도지사는 개발을 유보하고 자연환경을 그대로 보존하는 방향으로 가닥을 잡은 것 같다. 개발과 보존의 첨예한 논쟁은 뒤로 하고, 먼저 과거의 송악산 개발사를 회고하는 것도 이 논쟁의 실익을 따지는데 유익할 것 같아서 몇 자 적어 보겠다. 송악산 관광개발의 역사는 크게 2008년 12월 송악산 관광지 지정의 폐지 전과 후로 분류할 수 있다. 제주도개발특별법에 의한 관광지 지정에 따라 기초자치단체인 남제주군의 주도 하에 개발 사업을 견인하던 시기의 송악산에 대한 법적 규제는 [표1] 기재와 같다. [표1] - 사업지역 : 서귀포시 대정읍 상모리 산 1번지에 있는 송악산 분화구 일원 - 1977년 2월 8일 도시공원법에 의한 도시자연공원으로 지정 - 1994년 6월 2일 분화구 지역을 포함한 그 일원 162만8822㎡를 제주도개발특별법에 의한 제주도종합개발계획에 따라 송악산관광지구로 지정 - 분화구지역 32만2000㎡는 제주도개발특별법에 의한 절대보전지역으
▲ 서귀포시 안덕면 동광리 곶자왈지대 산림 훼손 현장 모습. [사진=곶자왈사람들] 1. 곶자왈의 환경적 가치 2012년 제주에서 열린 세계자연보전총회(World Conversation Congress : WCC)는 ‘제주도 곶자왈은 제주섬 전체 면적(1848㎢)의 약 6%인 109.87㎢인데, 기생화산에서 분출한 아아용암과 파호이호이 용암으로 된 독특한 지형 및 지질자원이며, 제주인의 주된 식수원인 지하수를 함양하는 중요한 원천이고, 풍부한 생물 다양성 및 지속가능한 숲 이용 관점에서 독특한 전통지식의 활용에서도 중요한 지역’이라고 하였다. 또한 제주 WCC에서 곶자왈 중 60%의 사유지를 대상으로 한 골프장 등 대규모 개발이 급속이 진행되고 있는바, 이는 곶자왈이 가진 본래의 특성을 완전히 훼손하는 개발로서 그 개발속도가 가속화된다면 곶자왈 뿐만 아니라 제주도민 전체의 삶을 위협하게 될 것이라고 우려를 표명하면서, 그 대책으로 「제주도 용암 숲 곶자왈의 보전과 활용을 위한 지원」을 공식 의제로 채택했다. 2. 곶자왈 난개발의 현주소 제주녹색환경연구센터가 2014년 2월 제주특별자치도에 제출한 「곶자왈 보전
지금까지 1∼18회 연재한 글은 1991년 12월 31일 「제주도개발특별법」의 탄생 후 2006년 2월 21일 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하, ‘제주특별자치도법’이라 한다)의 제정에 이르기까지 특별법의 개·제정의 연혁과 주된 내용을 설명하는데 방점을 찍었다. 그런데 이제 시야를 돌려서 제주특별자치도법에 근거하여 마련된 제주국제자유도시 종합개발계획과 그 실시계획들이 집행되는 과정에서 제주사회에 어떤 역할과 작용을 했는지를 살펴 볼 필요가 있다고 본다. 앞으로 수차례 이 부분에 대하여 필자의 의견을 밝혀 보겠다. 지난 2013년 11월 28일 관광객 1000만 명의 시대를 열었다. 20여 년간의 지속적 관광인프라 구축을 토대로 하여 유네스코 3관왕분야 타이틀(title) 획득과 세계 7대자연경관 선정, 저비용항공의 활성화, MICE산업에 대한 지속적인 육성 등에다 제주올레길 등의 독특한 섬 문화역사가 스며있는 콘텐츠(contents) 개발은 메가 투어(mega tourism) 시대의 도래를 예고했다. 이러한 가시적․외형적 성장에 비해 대다수 도민들은 고용창출
▲ 제주도 2005년 12월 30일 국회 본회의에서 의결된 '제주도 행정체제 등에 관한 특별법'(이하, '제주도행정체제특별법'이라 약칭함) 제3조는 '제주도의 제주시·서귀포시·북제주군·남제주군을 각각 폐지하고 제주도에는 지방자치법 제2조 제1항, 제3조 제2항의 규정에도 불구하고 관할구역 안에 지방자치단체인 시와 군을 두지 아니한다.'라고 규정하고 있다. 이 법의 시행으로 2006년 7월 1일부터 제주도에는 4개 시·군의 기초자치단체가 역사 속으로 사라지게 됐다. 여야 간의 갑론을박 과정을 거쳐 2006년 2월 9일에야 국회 본회의에서 「제주특별자치도 설치 및 제주국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하, ‘제주특별자치도법’이라 약칭함)이 의결되어 같은 해 2월 21일 공포되었다. 이 법률 제정의 결정적 계기는 제주도가 2005년 7월 27일, 주민투표를 실시하여 제주도내 시·군을 폐지하여 제주도를 단일 광역자치제로 개편한다는 내용의 혁신안이 선택되었기 때문이다. 투표율은 36.7%(제주시 34.6, 서귀
제주특별자치도 추진의 주무 부서인 행정자치부는 2005년 9월경부터 제주자치도의 설치 근거를 마련하고 그 지위와 사무를 법적으로 뒷받침하기 위한 제주특별자치도법(안)의 작성에 착수한다. 그 구상을 요약하면 <그림> ‘제주특별자치도의 추진단계’와 같다. 중앙부처는 법률의 체계와 구성 내용을 검토한 결과, 특별자치도의 설치 부분과 국제자유도시 조성 부분을 분리하여 2개의 법률로 나누지 않고 하나의 법률로 규정하기로 방침을 정했다. 나아가 법안의 내용은 제주특별차지도 기본계획에 제시된 사항들을 토대로 하되 핵심 산업의 육성 부분은 현재 시행 중인 제주국제자유도시특별법에 규정된 내용들을 발전적으로 수용하기로 하였다. 한편, 제주도 행정체제에 관한 사항은 「제주도 행정체제 등에 관한 특별법」(이하, ‘제주도행정체제법’이라 약칭함)을 따로 제정하여 규정하기로 하였다. 행정자치부는 관계 중앙부처와 제주도정, 열린 우리당과 상시 협의하면서 쟁점 사항을 조정한 후, 새로 제정하는 법률의 명칭은 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하, ‘제주특별자치도법’이라
▲ 2006년 7월1일 제주특별자치도 출범식 장면이다. [제이누리DB] 2003년 10월 31일 노무현 대통령이 제주특별자치도 추진에 대한 정책 의지를 천명하자 제주도는 도 차원에서 기본방향을 설정하고 추진계획을 작성하는 등 일련의 과정을 진행하였는데, 그 조치의 하나로 2004년 3월 제주발전연구원에 「제주특별자치도 기본방향 및 실천전략」에 대한 연구 용역을 의뢰했다. 다른 한편, 정부는 2004년 1월 지방분권특별법을 제정하고 그 내용에 지방분권의 시범실시를 위한 제주자치도 추진의 법적 근거를 존치하였으며, 같은 해 10월에는 지방분권5개년 종합실행계획(2004년∼2008년)을 수립하면서 그 추진과제에 「제주자치도 추진」을 포함함으로써 제주자치도 설치를 국가정책으로 추진할 수 있는 제도적 장치를 마련했다. 제주도정은 제주발전연구원의 용역보고서를 일부 수정하여 “제주특별자치도 추진계획”이라는 제목으로 같은 해 11월 30일 정부혁신지방분권위원회와 행정자치부에 이 문서를 제출하였다. 이 추진계획은 자치권의 강화에 중점을 둔 것이어서 제주국제자유도시의 발전적 조성을 뒷받침하기 위해서는 보다 거시적 관점
2003년 10월 말 제주를 방문한 노무현 대통령이 도민과의 대화에서 제주 ‘특별자치도’에 대한 획기적인 구상을 밝혔다. 그 진의(眞意)가 무엇이고, 그 정치적 배경이 어떠한지, 이 점에 대해 도내에서는 여러 갈래의 해석이 있었다. 제주도의 법적 지위를 홍콩과 같은 일국양제(一國兩制), 또는 미국의 주(州)정부 수준으로 격상시키겠다는 뜻으로 받아들이는 견해가 있는가 하면, 이와 달리 ‘홍콩’ 형(型)과 미국의 주정부(洲政府) 형 모델을 논하는 것은 자유민주주의체제와 법률에 의한 지방자치제도를 채택하고 있는 우리 헌법에 비추어 비법(非法)적 발상이라는 반론도 있다. 盧대통령 발언의 정치적 배경에 대해서도 2004년 4월 총선을 겨냥한 도내 유권자의 지지를 얻기 위한 선거 전략이라고 보는 견해가 있는가 하면, 2012년 12월 대통령 선거에서 당선하여 임기 시작 전에 제주를 방문했던 盧대통령이 제주도를 '지방분권시범도'로 격상시키겠다고 언급한 점, 그리고 2003년 국회의 의결을 앞두고 있는 국가균형발전, 지방분권, 신(新)행정수도건설 등을 다룬 3개의 특별법과 관련한 정부의 의지에 비
대한민국의 역사상 제주만큼 지역개발과 관련된 새로운 법과 제도의 실험장이 된 지방은 없었다고 보여진다. 1991년 우여곡절 끝에 제정된 “제주도개발특별법”과 이에 근거한 제주도종합개발계획의 자주적 수립과 집행이 그 하나이고, 1990년대 말 성장의 한계에 봉착한 제주경제를 한 단계 업그레이드하기 위한 제주국제자유도시건설의 프로젝트와 이를 뒷받침하기 위해 2002년 1월 26일 전면 개정된 "제주도국제자유도시특별법“이 그 둘이다. 그 사례 두 가지만 살펴보겠다. 환경이 지속가능한 개발을 추진하기 위해 제주도개발특별법에 도입된 환경영향평가의 특례는 1999년 12월 31일 “환경·교통·재해등에관한영향평가법(약칭: 통합영향평가법)”의 제정으로, 제주국제자유도시특구는 부산, 광양, 인천의 영종도 경제특구를 탄생시키는 디딤돌이 됐다. 제주도개발특별법(안)의 기초 작업에 깊숙이 참여했던 필자의 기억에 아직도 생생한 것은 환경보전의 모태인 환경정책기본법 소정의 환경영향평가 이외에 제주에 특유한 경관영향평가제를 도입했다는 점이다(개발특별법 24조). 경관영향평가제도는
제주특별자치도에 필요한 것은 “거울” 제주특별법은 “제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법”의 약칭이다. 기다란 명칭처럼 481개 조문으로 구성되며 이것을 인쇄하면 117쪽이 나온다. 책 한권 분량이다. 법률 전문가라 할지라도 한 개의 조문을 해석하려면 한 달 이상 걸리는 정도라면 도민은 아예 쳐다 볼 수도 없다. 담당 공무원이라 할지라도 한 개 조문을 이해하려면 헷갈려서 자의적으로 해석하고 집행하는 근거가 되어버렸다. 이 법은 고도의 자치권과 실질적인 지방분권이라는 거창한 목적을 선언하였으나 그와는 정반대로 기초자치단체를 해체하는 값비싼 대가를 치르면서 기초자치단체의 권한을 모두 흡수하여 제주특별자치도에 집중시켜 버렸다. 중앙집권과 다르지 않은 모습으로 지방집권이 폐단이 나타나고 지방분권과 보충성의 원칙에 정면으로 위배된다는 비난을 면할 수 없다. 국제자유도시라는 낡은 개념을 가져다 붙이면서 제주의 미래를 보장하는 것처럼 요란하게 떠들면서 포장되었다. 풀뿌리 민주주의를 밀어내고 자리를 잡은 관치행정 제주특별법은 풀뿌리 민주주의를 밀어냈다. 대신에 투자유치를 위한 규제자유화를 비롯