제주특별자치도 출범 20년이다. 2006년 7월1일 출범한 특별자치도 제주는 대한민국의 제주를 향한 집념의 깃발이다. 그 이면엔 대한민국의 예인선이 되기를 바라는 '제주개발'의 성장사가 있다. 1991년 말 제주개발특별법이란 외피를 걸친 제주호의 항해가 시작된 지도 어언 35년이다. 법과 제도, 구조와 내용으로 제주를 만들어간 변천사를 이제 되짚어본다. 제주개발특별법 탄생에 관여했던 김승석 변호사가 그 일련의 역사를 정리한다. 중단없는 제주의 새로운 전진을 새 연재에서 모색해본다. / 편집자 주
제주개발의 시동은 관광개발이라 할 수 있다. 1970년대 이후 수립한 관광개발 사업과 1985년 수립된 특정지역 제주도 종합개발계획과 보완계획에 의해 3개 관광단지 27개 지구를 지정하여 관광개발을 본격적으로 추진하였다. 도민자본의 영세성, 국내자본의 투자회피 및 외국자본의 관심부족 등으로 관광개발 사업은 답보상태에 놓였다.
그래서 기존 관광지 정비에 돌입하였는데, 기존의 3개 단지(중문, 성산포, 표선 민속촌)는 그대로 존속시키되 15개 지구는 해제하고 나머지 12개 지구(함덕, 송당, 차귀도, 곽지, 산천단, 교래, 무수천, 돈내코, 강정, 남원, 우보악, 용머리)는 개발방향의 재검토, 시설 및 면적조정을 통해 개발을 추진키로 방향을 선회했다. 이때 송악산 일대(1.628㎢)를 경관 감상, 역사유적 탐방을 주목적으로 하는 관광지구로 지정한다. 개발의 목표는 송악산 및 일본군 전적지 공원을 조성하고, 기존 취락(산이수동)의 배후지와 마을 공동목장 부지를 중심으로 고급 숙박시설, 상업시설, 전문 민박시설, 위락시설, 해양위락시설 (송악산↔가파도↔마라도)등을 도입하여 지역주민과 지방자치단체 간의 합동개발을 유도한다는 것이었다.
2006년 12월4일 고시된 ‘제1차 제주국제자유도시종합계획’에 송악산 관광지(유원지+송악산 해양군립공원) 개발이 명문화 되었다. 이 후 ‘장기 미집행 부지’라는 이유로 제주특별자치도는 고시 제2008-180호로 2008년 12월24일 관광진흥법 제52조 제4항에 의하여 송악산 관광지 지정을 폐지했다. 나아가 제주특별자치도는 2009년 6월29일 제2차 제주국제자유도시종합계획을 수정, 고시(제2009-84호)하면서 “3개 관광단지, 20개 관광지구를 폐지하고 개발방식을 일원화함에 따라서 송악산 관광개발은 관광지구 개발방식이 아니라 유원지 개발방식으로 변신할 수밖에 없게 됐다.
이때까지 제주특별자치도가 채택한 관광지 개발방식(아래 [표] 참조)은 혼합방식으로 하되 지구지정을 위주로 하고 개별허가의 경우 허용기준을 도입하여 개발신청에 탄력적으로 대응했다고 보여 진다.
[표] 관광지 개발방식의 비교
제1차 제주국제자유도시종합개발계획에는 7대 선도프로젝트에 집중되어 있었기 때문에 송악산 관광개발은 JDC의 관심사항 밖에 있었다.
그런데 기존 송악산 유원지 내 토지를 소유한 법인이 2009년 당시 「제주특별자치도 도시관리계획」 용역의 진행 중, ‘송악산 뉴오션타운’ 개발계획‘을 추진하기 위하여 “환경영향평가서 초안을 작성 중에 있으므로, 본사가 사업을 진행할 수 있도록 해제면적을 조정해달라는 요청을 하였다. 이후 송악산 유원지 일대를 매입한 중국자본인 유한회사 신해원이 2013년 12월19일 개발사업 시행승인 신청을 위한 관계서류를 허가권자인 서귀포시장에게 제출했고, 2013년 12월20일 환경영향평가 초안 공람공고가 이뤄졌고. 2014년 2월5일 서귀포시장은 관련부서 및 지역주민 의견을 사업시행예정자에게 통보했다.
사업시행예정자는 2014년 4월18일 제주특별자치도 경관위원회에 송악산 유원지 개발 사업에 대한 경관심의를 요청했다. 3번 재심의가 이루어진 후 2014년 9월26일 8층 높이의 호텔을 짓고, 절성토의 기준을 현재 도로공사의 기준으로 낮추는 조건으로 ‘송악산 뉴오션타운 조성사업’을 조건부 통과시켜 버렸다.
경관위원회의 심의가 적법, 타당한지의 여부를 따져 보겠다.
• 송악산 유원지 개발의 허부(許否)를 결정함에 있어서 우선 심의 대상은 건축물의 고도기준과 경관 계획에 합치되는지의 여부이다. 폐지된 해당 관광단지, 관광지구 내의 건축물의 고도기준은 국토계획법에 따라 도시관리계획으로, 건축물의 고도를 결정하는 경우에는 그 도시관리계획에 의하여 결정된 건축물의 높이에 의하도록 규정하였다.
• 유원지지역은 송악산 분화구 북쪽에서 동알 오름에 이르는 19만㎡로, 핵심 시설은 송악산 맞은편에 자리할 8층 호텔이다. 사업시행예정자가 계획대로 추진할 경우 주변 오름 조망은 불가능해진다. 유원지 허가권자인 서귀포시는 유원지의 기정 면적 중 80% 정도를 축소하는 것은 유원지 구역의 일부변경으로, 그 변경의 정도가 경미하다는 이유로 1999년 사업승인 때 정한 세부시설과 건축물 고도(8층 호텔)가 그대로 유효하다는 입장이다. 논란 속의 8층 호텔 위치는 과거 계획과 일치하지만 원래 상가시설 부지이었고, 상가를 호텔로 용도를 변경하겠다는 것이었다.
• 하지만 필자의 견해는 이와 다르다. 2010년 3월8일 도시관리계획의 재정비 고시로 유원지 면적이 80% 정도 축소되었다고 하더라도 기정의 실시계획에 나타난 공사도면 그대로 건축하지 않고, 용도나 형태, 건축선을 변경하는 경우에는 경미한 사항의 변경에 해당하지 아니한다는 것이 그 이유이다.
• 송악산 유원지의 면적이 80% 정도 축소된 점에 비추어 본다면 자(子) 계획인 기정의 유원지 실시계획(1999. 12. 30.자)의 인가 효력은 더 이상 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼다고 보아(국토계획법 제61조, 동법 시행령 제70조) 폐지 또는 변경된 것으로 보아야 하므로 그 당시 효력을 갖고 있는 조례 또는 경관관리계획에 의해 규제되어야 한다. 2014년 당시 제주국제자유도시종합계획 ‘제주도 경관 및 관리계획(법규적 효력을 갖는 계획임)’에 따르면 건축물의 고도에 대하여 자연녹지지역 8미터, 오름 경계에서 1.2km 이내는 오름 높이 10분의 3으로 정하도록 규정하고 있다.
• 결론적으로, ‘송악산 뉴오션타운’ 개발계획은 제주도가 세운 경관 및 관리계획에 배치된다. 제주도가 2009년 수립한 경관 및 관리계획에 의하면 사업부지의 절개 또는 성토의 범위는 3m 미만으로 할 것을 원칙으로 하고 있다.
하지만 사업자는 최대 8.7m를 절토하는 계획을 제출하고 있다. 최대 절토지는 동알오름과 섯알오름 사이에 있는 셋알오름이다. 또한 현재의 개발계획은 송악산 외륜과 셋알오름의 동굴진지를 훼손한 가능성이 매우 높다는 우려의 목소리가 있다. 사업자는 동굴진지와 사업부지와의 거리가 300m라고 말하고 있으나, 2009년 일제진지동굴 학술조사 보고서를 보면 사업부지와 맞닿아 있는 동굴진지도 있다. 사업자측은 동굴진지의 입구만을 표시하는 방법으로 영향을 애써 축소하려 하고 있다.
그럼에도 불구하고 환경영향평가 초안에 제출한 동굴진지 입구와 가장 가까운 거리는 30m이다. 셋알오름에 위치한 이 동굴진지는 최대 절토지와 매우 가까운 거리이기 때문에 환경에 미치는 영향이 매우 클 것으로 보인다. 더구나 제주도가 제출한 2009년도 동굴진지 학술조사에 따르면 셋알오름 진지동굴은 사업부지와 완전히 맞닿아 분포하고 있다. <다음편으로 이어집니다.>
☞김승석은? = 제주불교신문 편집인이자 변호사다. 인터넷신문 <제주의소리> 발행인 겸 대표, 제주도 정무부지사를 역임했다. 저서로는 대한문학 제53호 신인문학상을 받은 '나 홀로 명상'(2009년, 불광출판) 수상집이 있다
