제주특별자치도 출범 20년이다. 2006년 7월1일 출범한 특별자치도 제주는 대한민국의 제주를 향한 집념의 깃발이다. 그 이면엔 대한민국의 예인선이 되기를 바라는 '제주개발'의 성장사가 있다. 1991년 말 제주개발특별법이란 외피를 걸친 제주호의 항해가 시작된 지도 어언 35년이다. 법과 제도, 구조와 내용으로 제주를 만들어간 변천사를 이제 되짚어본다. 제주개발특별법 탄생에 관여했던 김승석 변호사가 그 일련의 역사를 정리한다. 중단없는 제주의 새로운 전진을 새 연재에서 모색해본다. / 편집자 주

제주특별자치도는 제주특별법 제162조에 근거하여 제주투자진흥지구 제도를 운영하고 있다. 이 제도의 활성화 방안의 하나가 투자 인센티브이다. 이는 정부가 투자를 유치하고 유지하기 위해 사용하는 수단으로서 수익률 제고, 비용 절감, 위험 축소 등을 목적으로 투자자에게 제공하는 각종 혜택을 의미한다.

투자 인센티브는 크게 법인세 및 소득세 감면ㆍ투자 세액공제 등의 조세 인센티브(fiscal incentive), 정부보조금ㆍ신용 보증ㆍ자금 조달 등의 재정 인센티브(financial incentive), 시장 편의적 인센티브와 규제 완화 등 기타 인센티브로 구분될 수 있다. 그 인센티브 가운데 국·공유지의 매각 또는 임대를 수의계약의 방법으로 할 수 있도록 제주특별법에 규정하고 있다.

2013년 3월경 ‘KBS제주’는 성산포해양관광단지의 사업자, ㈜보광이 공유지를 싼값에 사들인 뒤 다시 되팔면서 수십억 원의 양도 차익을 남겼다는 뉴스를 보도했다. 그 보도 자료의 요지를 인용하면 이렇다.

“그 무렵 중국계 투자업체가 ㈜보광으로부터 그 토지를 사들인 그곳에 330실 규모의 숙박시설을 짓고 있다. 이 토지는 지난 2006년까지만 해도 제주특별자치도의 공유재산이었다. 관광개발사업을 촉진하기 위해 투자진흥지구에 입주한 ㈜보광에게 헐값으로 공유지를 매도하였지만 그 입주기업은 6년 만에 되팔고 말았다.  제주특별자치도가 파악한 양도 차익은 47억 원에 달한다.  38%의 고율인 양도소득세를 감안해도 큰 시세 차익을 남긴 셈이다. (주)보광 측에서는 토지 매각에 따른 이익에는 도로, 상하수도, 주차장 등의 기본 인프라 시설공사비를 공제해야 하므로 수십 억 원의 시세 차익을 남겼다는 주장은 수긍할 수 없다고 반박하였다. 공유지 매매계약서에 따르면 계약체결일 5년 안에 매수용도 이외의 목적으로 사용한 경우에 환매할 수 있다고 규정돼 있다.

하지만 5년이 지난 이 건의 경우엔 환매권행사를 할 수 없다. 제주특별자치도는 매각에 따른 지방세로 1억 5천만 원을 거둬들었을 뿐, 오히려 투자진흥지구 내 토지를 매입한 중국 투자 기업에 대하여 그 토지 취득세 2억 7천만 원을 감면해줘야 했다. 재정상 마이너스이다. 이처럼 투자진흥지구를 놓고 논란이 커지면서 이 제도에 대한 전반적인 재검토가 불가피하게 됐다.”

이 사례는 제주특별자치도의 환매권 행사 기간(5년)이 경과하자 입주기업이 투자진흥지구 내 토지의 일부를 제3자에게 매도 처분한 경우인데 제주특별법에서 정한 국·공유지 임대 또는 매각의 취지를 일탈하는 것으로 재발방지책을 마련해야 할 것이다.

해발 500m 제1산록도로 남쪽 한라산 방향 중산간 지역에 일본계 개발업체가 2,000억 원을 투입해 대규모 리조트 단지를 지을 예정이다. 문제는 리조트 예정지 전체 47만6,000㎡ 가운데 40%가 국공유지란 점이다. 개발사업자는 승인만 나면 이 국공유지를 수의계약 방법으로 매입해 휴양콘도를 비롯해 승마장, 관광식당 등을 지을 계획이다. 이미 3년 전 개발진흥지구로 지정돼 인허가 절차도 간소화된 상태이다.

제주특별법(제165조)에는 개발사업 지역(과학기술단지 또는 투자진흥지구)의 경우에는 사업승인이 나면 국·공유지의 임대 또는 매각을 수의계약할 수 있다. 개발사업자가 공개경쟁입찰의 방법이 아닌 수의계약의 방법으로 손쉽게 국·공유지 확보를 할 수 있다 보니 제주특별자치도 출범 이후 개발사업과 관련해 매각된 국공유지는 성산포 해양관광단지, 묘산봉 관광지구, 제주시 조천읍 소재 ‘제주동물테마파크’의 국·공유지를 포함하여 72만9000㎡로 축구장 100배 규모에 달한다.

지난 2003년 이후 2013년까지 도내 개발사업장 6곳과 투자진흥지구에 팔린 국·공유지는 854만㎡로 이는 도내 국공유지의 13%이다.

그런 까닭에 전문가들은 국·공유지를 일정기간 임대하는 방식으로 정책을 전환하는 것이 바람직하다고 제의한다. ‘소 잃고 외양간 고치는 격’이다.

국·공유지의 수의 매각을 미끼로 한 투자유치의 노력은 대부분 땅만 파헤쳐지고, 해당사업은 미완성 상태에서 주춤거리고 있고, 그 중 일부가 완성되었다고 하더라도 그 개발이익은 사업시행자에게 귀속되어 지역주민들은 소외되고 있다.

국·공유지의 일부가 곶자왈 보전지역(제주특별법 제354조), 절대 및 상대보전지역(법 제355조, 제356조), 관리보전지역(법 제357조) 내에 위치하고 있다면 입주기업에 대한 임대 또는 매각처분은 신중해야 할 것이다.

단기적인 투자유치에 급급한 제주특별자치도의 관광개발정책은 국제자유도시의 건설과 세계 환경중심 도시 조성이 서로 양립할 수 있는 방향으로 선회되어야 할 것이다. <다음편으로 이어집니다.>

김승석은? = 제주불교신문 편집인이자 변호사다. 인터넷신문 <제주의 소리> 발행인 겸 대표, 제주도 정무부지사를 역임했다. 저서로는 대한문학 제53호 신인문학상을 받은 '나 홀로 명상'(2009년, 불광출판) 수상집이 있다